Propuestas de hacienda funcional frente al desconcierto fiscal

 No hay notica política procedente de Cataluña que no despierte pasiones nacionales. Ha ocurrido de nuevo con el preacuerdo entre Esquerra Republicana de Catalunya y el Partit del Socialistes de Catalunya para investir a Salvador Illa como nuevo presidente de la Generalitat. En el preacuerdo de gobierno se prevé un sistema tributario, muy parecido al concierto de País Vasco y Navarra, donde la “Generalitat gestione, recaude, liquide e inspeccione todos los impuestos soportados por Cataluña y aumente sustancialmente la capacidad normativa”. La “aportación catalana a las finanzas del Estado integra la aportación por el coste de los servicios que el Estado presta a Cataluña y la aportación a la solidaridad… a través un porcentaje de participación en los tributos”, una especie de “cupo” catalán como el que se calcula de forma un tanto opaca para País Vasco y Navarra.

Las reacciones sobre la ruptura de la solidaridad no se han hecho esperar. El PP ha hablado de un “golpe de Estado fiscal”. Los barones socialistas se han opuesto al acuerdo denunciándolo como un atentado a la igualdad. Estas reacciones viscerales sólo tienen sentido desde el punto de vista neoclásico de los impuestos, donde estos son necesarios para financiar el gobierno. Pero esta perspectiva de los impuestos procede de la época del patrón oro, sistema monetario superado hace ya décadas, y está obsoleta.

Analizar el preacuerdo desde la perspectiva de la teoría monetaria moderna (TMM) puede ayudar a serenar el debate. También contribuye a mitigar los históricos sentimientos de agravio comparativo que tanto han envenenado los debates sobre la financiación autonómica y que llegaron al paroxismo con la desafortunada expresión «Espanya ens roba».

Revisando la función de los impuestos desde la perspectiva de la TMM

Empecemos por una comprensión sobre la función de los tributos en un sistema de moneda fiduciaria. Primera sorpresa: estos no financian el gasto público. El Estado tiene necesidad de aprovisionarse y lo hace entregando, su moneda, es decir, créditos fiscales a sus proveedores y trabajadores. El Estado emite una moneda que aceptamos porque la necesitamos para pagar nuestra deuda tributaria. Por tanto la TMM invierte la secuencia tributaria: el Estado tiene que entregar a los ciudadanos aquello que sirve para pagar los impuestos antes de que podamos hacerlo. Los impuestos también sirven para mejorar la distribución al cancelar poder adquisitivo entre los más adinerados aunque nuestro escasamente progresivo sistema tributario apenas consigue tal efecto.

Esta perspectiva nos permite entender el enfoque de la hacienda funcional. Frente a la visión de que un Estado debe equilibrar sus cuentas públicas, que inspira tanto los tratados de la UE como la reforma del artículo 135 de la Constitución, se impone la alternativa de que debemos equilibrar la economía. En otras palabras, el gobierno debe reducir los impuestos o aumentar el gasto público cuando el desempleo es alto. El gobierno debe aumentar los impuestos o bajar el gasto público en la situación —hogaño casi milagrosa por infrecuente— de que un alto nivel de empleo pueda desencadenar un episodio de inflación. Desde esta perspectiva, el déficit fiscal es una variable residual que resulta de las políticas que equilibran la economía.

Identidad de saldos sectoriales

Otro concepto relevante es la ‘identidad de saldos sectoriales’. Todo pasivo financiero es necesariamente el activo financiero de otra persona. Por tanto, la suma de todos los activos financieros de la economía es idéntica a la de todos los pasivos financieros. Si dividimos la economía entre el sector público y el sector privado entonces la deuda pública es, por identidad contable, el ahorro financiero neto del sector privado. Si seccionamos la economía en tres sectores, público, privado doméstico y resto del mundo, encontraremos que la suma de sus posiciones financieras netas es exactamente igual a cero. Esta identidad se refleja en la ilustración facilitada a continuación cuya simetría se deriva de esta identidad. Ergo, si un territorio tiene un superávit comercial con el resto del mundo, entonces está adquiriendo activos financieros que son un pasivo financiero para el resto del mundo. Estos activos normalmente serán devengados por el sector privado doméstico.

Ilustración 1. Identidad de saldos sectoriales, elaborado a partir de datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística.

En cambio, si un territorio tiene un déficit comercial entonces está generando pasivos financieros para el resto del mundo. Si pretendemos que su gobierno tenga un superávit fiscal, esto resultará en un creciente endeudamiento del sector privado doméstico tanto con el gobierno como con el resto del mundo. Es una posición financiera peligrosa, como la que vivió la España de Zapatero con el celebrado superávit fiscal que precedió al estallido de la burbuja inmobiliaria. Es crucial advertir que la posición financiera normal del gobierno es deficitaria porque el sector privado desea acumular moneda del Estado.

Soberanía monetaria

Por último, hay que mencionar el concepto de no convertibilidad. El emisor de una divisa que no incorpora la promesa de convertirla a oro o a otra divisa a un precio determinado ni emite deuda denominada en la divisa de otra potencia jamás será insolvente. En cambio, una administración local no emite su propia moneda divisa y por tanto tiene que conseguirla vía impuestos o deuda para financiar su gasto público.

La no convertibilidad de una divisa bajo régimen flotante es una situación envidiable. Desafortunadamente, la situación de España, desde su entrada en el Sistema Monetario Europeo primero y en el euro después, es ambigua. Por una parte es uno de los 18 estados emisores del euro, una divisa no convertible. Por otra parte el Estado español ha aceptado someterse a reglas de déficit y deuda completamente disfuncionales que limitan su capacidad de aplicar políticas fiscales discrecionales de carácter anticíclico. Esta situación complicará el análisis del “concierto” propuesto para Cataluña pero es crucial para entender la posición que desarrollaré a continuación.

¿Solidarios o insolidarios?

El concierto —llámame mentiroso, Montero—, que ahora se pretende trasladar a Cataluña ¿equivale a menos solidaridad de los catalanes con el resto de España? Desde el punto de vista de los ciudadanos de Cataluña la situación apenas cambia: los impuestos seguirán destruyendo su poder de compra y no irán destinados a financiar nada. Ignoramos si los catalanes se beneficiarán de alguna reducción impositiva por vivir bajo un régimen de concierto fiscal pero pensemos que algunas comunidades autónomas sometidas al régimen común, como Madrid, han eliminado de facto el impuesto sobre el patrimonio, una medida tributaria regresiva que beneficia a las grandes fortunas, mientras que el País Vasco no lo ha hecho. Así pues, nada garantiza que los catalanes vayan a pagar menos impuestos. En cualquier caso ningún ciudadano es más solidario que otro por pagar los tributos que la ley les exige. Los catalanes y madrileños en promedio pagan más que los extremeños o castellano manchegos simplemente porque tienen en promedio mayor nivel de renta.

Tampoco el pago de un “cupo” al Estado nos dice nada acerca de la supuesta solidaridad o insolidaridad de los vascos y navarros ya que esas transferencias al Estado suponen la cancelación de esos créditos fiscales. El cupo no financia nada.

Desde el punto de vista del gasto, ¿mejorará el nivel de prestaciones que reciban los ciudadanos de Cataluña? Hay una queja histórica de infracinanciación de la Comunidad Autónoma. Si examinamos  la ejecución del gasto público por las comunidades autónomas existe evidencia de que los ciudadanos que viven en los territorios forales se han beneficiado de mayores niveles de gasto. Esto puede deberse a preferencias ideológicas en la composición del gasto público de las administraciones autonómicas. Pero también puede deberse a que la financiación per cápita que han conseguido el País Vasco y Navarra es muy superior a la que el Estado ha facilitado a los territorios de régimen común. Pero Cataluña, Castilla-La Mancha y Extremadura, comunidades autónomas dentro del régimen común, han podido ejecutar un nivel de gasto público per cápita muy superior al de Madrid. Estos datos cuestionan el relato victimista de los nacionalistas catalanes. El contraste entra Navarra y Madrid es sonrojante, casi el doble de gasto per cápita para la primera.

Sin embargo, considero que este es el resultado inevitable de las políticas impuestas por nuestra pertenencia a una unión monetaria con un fuerte sesgo hacia la austeridad fiscal. El Estado podría haber transferido mayores cantidades a todas las comunidades autónomas para asegurar mayores niveles de bienestar y equilibrio territorial si su actuación fiscal no hubiese estado sometido a reglas fiscales absurdas. Los altísimos niveles de desempleo que padecemos indican que contamos con un amplísimo espacio fiscal para hacerlo.

Ilustración 2. Desigualdad territorial en gasto per cápita ejecutado por las Comunidades Autónomas (Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda para las obligaciones netas de gasto reconocidas y del INE para la población

Uniones monetarias sin uniones fiscales

El preacuerdo propone  un cambio metodológico en la financiación de Cataluña. Bajo un “concierto” la financiación de la administración pública catalana ya no dependería de una transferencia desde el Estado sino de la cesión de créditos fiscales que hasta ahora los ciudadanos catalanes entregaban a la AEAT. El presupuesto disponible para la Generalitat podría resultar en mayores recursos bajo un régimen de concierto aunque los cálculos dependerán del ciclo económico, del importe del “cupo” catalán acordado y de las competencias que retenga el Estado que impliquen ejecución de gasto público en Cataluña.

Conviene advertir que el modelo no está exento de riesgos para los territorios que operan bajo un régimen de concierto en caso de crisis económica. Para entender esto pensemos que el régimen de concierto, llevado al extremo, es un antecedente de unión monetaria sin unión fiscal, como el euro. De hecho, al igual que en la zona euro, se imponen reglas de gasto, déficit y deuda que una comisión integrada por el Estado y los gobiernos vasco y navarro acuerdan de forma opaca y sin debate democrático.

En la zona euro no existe ninguna instancia federal capaz de ejecutar gasto público que pueda dirigirse de forma discrecional hacia una región que sufre un shock asimétrico. Hasta que el BCE se mostró dispuesto a comprar deuda emitida por los estados, eso suponía que solo había una salida posible a una crisis asimétrica como la que sufrió el Sur de Europa a partir de 2009: austeridad y devaluación interna.

En el caso de País Vasco y Navarra, y, en el futuro, Cataluña, una crisis económica podría provocar una caída de la recaudación. Como son regiones sin capacidad de emitir moneda, una caída de la recaudación implica riesgo de insolvencia e impago de su deuda pública y por consiguiente una fuerte presión para reducir el déficit público recortando prestaciones y gasto público. Tal fue la experiencia de Puerto Rico o de los países del Sur de Europa en la UE entre 2010 y 2012. Durante la reciente epidemia de COVID-19 País Vasco y Navarra fueron las comunidades autónomas que sufrieron las mayores caídas en sus ingresos. Como explica el Informe de la AIReF sobre Ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020 la

“caída de ingresos por la crisis, que podría suponer entre 3 décimas y cerca de 1,5 puntos en las CC.AA. de régimen común, y se espera muy superior en las de régimen foral.”

En los territorios de régimen común el Estado no podía dejar de realizar las transferencias comprometidas en los presupuestos generales del Estado. Afortunadamente para el País Vasco y Navarra, el Estado “toleró” mayores niveles de déficit en estos territorios gracias a la suspensión de las reglas de gasto y déficit decretada en la zona euro. Pero, ante una grave epidemia, los incrementos de gasto público de esas administraciones fueron demasiado tímidos, sin duda lastrados por un excesivo conservadurismo fiscal de las administraciones públicas vascas y la caída en los ingresos corrientes que podrían comprometer la calificación de la deuda pública vasca. Por tanto la extensión del sistema de concierto conlleva un fuerte riesgo de imprimir un sesgo procíclido al gasto público si no modificamos el actual marco institucional de hacienda “responsable”.

Ilustración 3. Resumen de ejecución presupuestaria consolidado del Gobierno Vasco y Diputaciones Forales.

Afortunadamente sí existen políticas de gasto público ejercidas desde el Estado y una instancia fiscal “federal”, la Seguridad Social. En caso de una crisis económica en esos territorios las transferencias del resto del Estado en forma de pensiones de jubilación y otras prestaciones como las del desempleo pueden ejercer un efecto anticíclico. Los nacionalistas, imprudentemente salvo que quisieran establecer su propia divisa, llevan años pidiendo la transferencia de la Seguridad Social. Además el concierto hasta ahora ha sido sostenible para las administraciones locales vascas y navarra porque el gasto territorializado, incluyendo las transferencias de la Seguridad Social, ha sido favorable al País Vasco.

Esta función fiscal anticíclica que puede ejercer el Estado central sigue existiendo pese a que ha estado reiteradamente en riesgo porque la zona euro carece de un banco central que actúe como debe. Si el BCE se niega a comprar nuestra deuda la capacidad del Estado de acudir con una política discrecional en apoyo de las administraciones que operan bajo el régimen del concierto la función anticíclica está periclitada. En 2024, por ejemplo, el BCE ha dejado de actuar como comprador de último recurso de nuestra deuda pública y eso limita la capacidad de nuestro estado en caso de que se produzca una crisis económica.

Mercantilismo autonómico

Existe otra razón que explica la sostenibilidad de las haciendas vascas y navarra. Se deriva del análisis de saldos sectoriales y su relación con el comercio internacional e interregional. Estas regiones cuentan con un fuerte tejido industrial lo cual implica que seguramente han mantenido un superávit por cuenta corriente positivo durante años. Es decir, el empresario y el ahorrador vasco han conseguido acceder a activos financieros creados por otras administraciones públicas. Las administraciones forales, con su reducido nivel de déficit público, no habrían podido hacerlo en igual medida. El modelo del concierto, como el euro para Alemania, es favorable para economías netamente exportadores: el resto del mundo les suministramos los activos financieros en las que sus clases pudientes quieren mantener sus ahorros. Más les vale a Euskadi y Navarra evitar un déficit comercial porque entonces la capacidad del sector privado para acumular ahorro financiero empezará a disiparse con celeridad. Cataluña tiene también un fuerte tejido industrial que seguramente haga posible al sector privado catalán acceder a ahorro financiero neto a través de las exportaciones al resto de España. Esto puede parecer positivo para catalanes, vascos y navarros pero en realidad es un infortunio: sus ciudadanos están entregando el fruto de su esfuerzo a los ciudadanos de otros territorios a cambio de que sus capitalistas puedan acumular mayores beneficios.

Ilustración 4. Saldos comerciales internacionales y interregionales de Cataluña (Fuente: C-Interreg).

En conclusión

Así pues, una comprensión de la teoría monetaria moderna nos permite varias cosas.

• No podemos afirmar nada acerca de la supuesta insolidaridad de los ciudadanos del País Vasco, Cataluña y Navarra con los del resto del Estado. Estas valoraciones carecen totalmente de sentido.
• Existen discriminaciones por el lado de las prestaciones que reciben los ciudadanos de sus gobiernos autonómicos pero esto tiene poco que ver con el régimen tributario. El Estado podría haber implantado un sistema de financiación autonómica más generoso y equilibrado de no haber primado los criterios arbitrarios sobre reglas de gasto y déficit que nos impone la pertenencia a la zona euro. Las altísimas tasas de desempleo españolas nos informan de que el Estado disponía de un amplísimo espacio fiscal para hacerlo.
• Nos obliga a hacer preguntas acerca de la sostenibilidad de ese modelo e identifica algunos riesgos para el caso de una crisis asimétrica. Permitir que cada vez más comunidades autónomas —recordemos que sin capacidad de emisión monetaria— asuman toda la recaudación puede imprimir una mayor volatilidad de carácter procíclico a la ejecución del gasto público.
• Todo lo anterior nos plantea la necesidad de que una instancia federal o central tenga las herramientas para asegurarle a la ciudadanía el máximo nivel de bienestar y garantizar la estabilidad macroeconómica.

Algunas propuestas modestas

En base a mi comprensión de la TMM me permito hacer las siguientes propuestas para salir del desconcierto fiscal en el que nos ha metido la perspectiva neoclásica sobre los impuestos.

1. Establecer unas reglas tributarias con tipos impositivos mínimos que impidan la competencia fiscal a la baja. En la UE tal acuerdo existe sobre el papel pero no en la práctica. Países como Irlanda, Luxemburgo y Países Bajos, de facto o de iure, aplican tipos impositivos reducidos a las grandes sociedades mercantiles. Parece justo exigir un mínimo de lealtad en un territorio en el que se protege el derecho a mover capitales libremente.
2. Garantizar un mínimo nivel de bienestar en todo el Estado mediante un paquete de prestaciones para los ciudadanos con independencia del territorio en el que vivan. Podría incluir un plan de empleo garantizado o de transición, un estándar mínimo de prestaciones de salud, un sistema educativo bien financiado y un parque público de vivienda de alquiler social.
3. Necesitamos alguna instancia “federal” capaz de aumentar los impuestos si fuera menester para ampliar el espacio fiscal del Estado. Por ejemplo podría ser necesario liberar recursos reales para dedicarlos a un plan ambicioso de transición energética. Aunque soy muy crítico con el carácter profundamente regresivo de las cotizaciones, mantendría la Seguridad Social como competencia del Estado. Mi propuesta sería que el Estado tuviera capacidad de implantar un tributo sobre el patrimonio en todos los territorios.
4. Exigir un marco institucional que no limite la capacidad de gasto público del Estado para poder aplicar políticas de gasto discrecionales dirigidas en caso de crisis económica. Personalmente prefiero la salida del euro y recuperar la peseta pero un acuerdo con los otros estados miembros de la UE que obligara al BCE a actuar como comprador de último recurso de nuestra deuda pública también valdría (les deseo suerte negociando con nuestros socios del Norte).
5. Un programa de inversiones públicas para revitalizar la España que se está quedando atrás —las dos Castillas, Asturias, Canarias partes de Aragón, Galicia y Extremadura—, que podría incluir, entre otras ideas, la recuperación de las cajas de ahorro o la creación de otra tipología de entidades de crédito local, el fortalecimiento de la red ferroviaria de media distancia, la revitalización de las oficinas de Correos y un acuerdo para el impulso del sistema nacional de ciencia con centros ubicados por todo el territorio.

Desde la perspectiva de la TMM y con un programa que garantizase estos mínimos no habría ningún obstáculo a extender el sistema del concierto a todas las comunidades autónomas. Además el rencor sobre agravios comparativos y comunidades infrafinanciadas desaparecería. De hecho la publicación de saldos fiscales territorializados dejaría de tener interés. Sería mejor olvidarse de ellos y dejar de publicarlos.

Por último, recordemos que esta sensación de agravio de los catalanes y de otras regiones de España no habría surgido sin la política de austeridad permanente que nos ha impuesto nuestra pertenencia a la zona euro.