Publiqué una versión abreviada de este artículo en InfoLibre.
Tan pronto como tengamos un ambiente de hacer cosas, que sustituya al de negación asfixiante, los sesos de todos se pondrán a trabajar y surgirán masas pidiendo que les prestemos atención, cuyo carácter preciso es imposible determinar por adelantado. (John Maynard Keynes).
Dame estímulos
Como hemos dicho antes, los gobiernos han utilizado políticas de estímulo fiscal para crear empleo, ora de forma consciente, ora involuntariamente mediante los llamados “estabilizadores automáticos”. Una de las objeciones a las políticas de estímulo de la demanda de tipo keynesiano es que, cuando se produce un ciclo al alza, las empresas “descreman” el mercado de trabajo: empiezan a contratar a aquéllos trabajadores más productivos. Solamente cuando comienzan a subir los salarios los empleadores recurren a trabajadores menos productivos, normalmente aquéllos que tienen menos formación y experiencia. Lamentablemente, en cuanto se aprecian tensiones inflacionistas, suele suceder que los gobiernos retiran los estímulos, reducen el gasto público y aumentan los tipos de interés prematuramente. La consecuencia es que las expectativas económicas de los agentes se retraen, cae la inversión y, con poca demora, le sigue el empleo. Por eso muchos parados en países como España no llegan ni siquiera a incorporarse al mercado de trabajo. Normalmente son los más pobres y menos preparados los que más tardan en incorporarse al mercado de trabajo y los primeros en ser expulsados de él. Este fenómeno explica la formación y perpetuación de bolsas de exclusión social y pobreza.
Los principios de la hacienda funcional
El economista Abba Lerner desarrolló la teoría de la hacienda funcional (functional finance). Su postulado fundamental es que el gobierno debe someter sus necesidades de financiación a determinados objetivos tales como el pleno empleo y, por tanto, no preocuparse por el déficit o la deuda pública. La primera regla de la política fiscal sería que el gobierno mantuviera el nivel de demanda a un nivel razonable de forma constante. Si gasta demasiado poco se producirá desempleo. La cuestión es que, si hay desempleo, el estado tiene herramientas para corregir esta situación. Una tasa de desempleo elevada no es una maldición bíblica sino una decisión política.
No es realista confiar en que los mercados vayan a resolver motu proprio el problema de desempleo porque su objeto social no es crear empleo sino maximizar el beneficio y, para ello, es conveniente crear organizaciones livianas, sobre todo cuando hay incertidumbre sobre el futuro. Frente a las estrategias keynesianas de cebar la bomba de la demanda, los economistas postkeynesianos, como Randall Wray, Dimitri Papadimitriou o Jan Kregel, proponen que el estado contrate directamente a los trabajadores que no quiere el sector privado. Al estado no le guía el objetivo de maximizar el beneficio y, por tanto, puede permitirse ejecutar proyectos cuyo objetivo sea maximizar el empleo. Por tanto estos economistas postulan la institución de programas de Empleo de Último Recurso (EUR) o Garantía de Empleo (GE) en los que el estado ofrezca un puesto de trabajo a todo aquél dispuesto y capacitado para trabajar. Es primordial recalcar que se trata de un programa de participación voluntaria y que las condiciones legales serían las mismas que las de cualquier otro trabajador.
Reserva de estabilización
También es importante apreciar que un objetivo de este tipo de programas es llevar la economía al pleno empleo sin generar tensiones inflacionistas. No es por casualidad que uno de los mayores proponentes de esta medida sea el Centro para el Pleno Empleo y Estabilidad de Precios, y subrayo estabilidad de precios, de la Universidad de Missouri Kansas City (http://www.cfeps.org/ ).
La razón es que el jornal ofrecido por el estado se fijará y se mantendrá relativamente constante, revisándose gradualmente al alza de forma acompasada al crecimiento de la productividad. Esto tiene la ventaja de que se impone un suelo a los salarios lo cual evita entrar en espirales deflacionistas. En cierto sentido el estado actuará como un operador del mercado que mantiene una reserva de estabilización, del mismo modo que otros mantienen stocks de petróleo u otras materias primas para asegurar la estabilidad de precios. Otra analogía es el papel de los bancos centrales, los cuales inyectan o absorben excedentes de reservas del sistema bancario estabilizando de esa manera los tipos de interés, la oferta monetaria y el tipo de cambio. El programa de GE, por tanto, absorbería los excedentes de mano de obra durante períodos recesivos. En momentos de recuperación de la demanda, el sector privado podría contratar trabajadores de la reserva del estado. El estado no pondría obstáculos a la salida voluntaria de trabajadores de su programa de GE. A los empresarios les bastaría con ofrecer un jornal que igualara o estuviera por encima del que ofrece el estado. De algún modo un programa de GE equivaldría a conseguir un NAIRU con desempleo cero.
Rescatar a los de abajo y no esperar a que caigan las migajas
Cuando se producen los períodos de recuperación económica se suele observar un retardo en la eliminación de las bolsas de desempleo. De hecho las empresas empiezan contratando a los trabajadores más preparados y productivos. Esto implica que muchos trabajadores seguirán desempleados incluso en épocas de bonanza. Pensemos en la propia economía española. Al ritmo de creación de empleo actual es improbable que recuperemos las tasas de empleo anteriores a la crisis hasta el año 2020. Muchos trabajadores llevan ya varios años en paro y además han agotado las prestaciones de desempleo. ¿Podemos permitirnos que éstos esperen cinco años más para conseguir un empleo? Entretanto es posible que muchos caigan en situaciones de exclusión social irreversible y, desde luego, muchos no volverán a trabajar nunca más. Los jóvenes actuales serán una generación perdida. Sin embargo, las políticas clásicas se conforman con esperar a que, eventualmente, los beneficios de la recuperación económica lleguen a los de abajo. Es probable que, si empiezan a darse tensiones inflacionistas en Alemania, el BCE empiece a subir los tipos de interés y que el proceso de creación de empleo en España se interrumpa prematuramente, mucho antes de llegar al pleno empleo.
El programa de GE es una alternativa a los seguros de desempleo que pagan al trabajador por no hacer nada mientras busca otro empleo. Es conocido que las situaciones de desempleo prolongado conllevan una “descapitalización” del trabajador porque pierde habilidades que solo se pueden adquirir o mantener trabajando. Además el desempleo prolongado está asociado a diversos males sociales tales como la pobreza, la exclusión social, problemas de salud mental, drogadicción y alcoholismo, malos tratos en el entorno familiar, etc...
No hace falta recordar que el desempleo afecta más a determinados colectivos discriminados o desfavorecidos. Un programa de GE daría una oportunidad precisamente a los trabajadores más desfavorecidos. De hecho, es probable que los trabajadores más preparados prefieran no entrar en este tipo de programas y seguir buscando empleo en el mercado. Por tanto, primordialmente, se trataría de recuperar a personas que carecen de alternativa. En un puesto de trabajo ofrecido por el estado estas personas tendrían la oportunidad de adquirir nuevas habilidades y competencias y, en definitiva, un currículum vitae. Un beneficio adicional de un programa de GE es que aumentará el atractivo para el mercado de las personas menos “empleables”. Permitiría sacar a muchas personas condenadas hoy en día a trabajar en el sector informal y tendría la ventaja de mejorar la autoestima de personas a las que, de otra manera, no se les presentarían oportunidades profesionales dignas. Otra utilidad es su potente efecto anticíclico pues en períodos de recesión se mantendría el poder adquisitivo de los asalariados evitando caídas bruscas en la demanda.
Gestión del programa de GE
Podemos anticipar que una propuesta de GE provocará todo tipo de objeciones. Sin embargo éstas no deberían desanimarnos de considerar un plan de GE pues sus beneficios sin duda superarán los costes y riesgos.
Las objeciones más evidentes empezarán por los inevitables retos de gestión. Imaginamos que una que surgirá de inmediato es a que los fondos puedan ser desviados por gestores corruptos a sus bolsillos, como ocurrió en Andalucía con la trama de los EREs. Se puede evitar este riesgo con una gestión transparente, publicando, por ejemplo, los listados de los participantes en el programa y realizando los pagos de los salarios directamente a la cuenta del beneficiario desde la cuenta del Tesoro o la caja de la Seguridad Social.
Para que el trabajador sea eficaz el estado deberá asegurar que disponga de medios, herramientas y capital productivo. Obviamente se denunciará el sobrecoste para el estado de asumir un plan de inversiones propias de un empresario. Sin embargo, creemos que el retorno económico y social permitiría rentabilizar esta inversión sin demasiada dificultad, simplemente por el efecto multiplicador del gasto público en una situación de profunda anemia de la demanda.
Sin duda los neoliberales denunciarán el “estatismo” implícito en el hecho de que el estado se podría convertir en un gran empleador. Sin embargo, el programa podría gestionarse de forma descentralizada, con una supervisión mínima del estado central, por ejemplo desde los ayuntamientos o las comunidades autónomas.
Para evitar acusaciones de que el estado crea empleos ficticios y poco productivos debe asegurarse que los proyectos sean relevantes y que sirvan para ofrecer productos y servicios que den verdadero valor a la sociedad. En la medida de lo posible debería evitarse la competencia con actividades que puede ejercer el sector privado para evitar acusaciones de competencia desleal. La selección de proyectos del GE deberá ser sometido a algún tipo de supervisión y autorización previa para asegurar que cumpla con el objetivo de producir bienes y servicios útiles para la sociedad y garantizar un empleo de calidad para el trabajador. No cuesta, sin embargo, imaginar actividades fructíferas y provechosas. Podemos citar programas asistenciales para personas dependientes, proyectos de embellecimiento de ciudades y pueblos, obras de infraestructura, cursos de formación, fomento de la cultura, conciertos gratuitos en localidades sin dotaciones culturales, planes de conservación de montes, etc… Un plan de GE podría tener la ventaja de aumentar la oferta de bienes públicos a un coste muy bajo pues los nuevos salarios remplazarían las prestaciones de desempleo.
Una objeción que podría surgir del sector empresarial es que un programa de GE podría envalentonar a los trabajadores que podrían exigir mejoras en sus condiciones laborales a sabiendas de que, en caso de fallar su envite frente al patrón, siempre les quedaría el recurso del empleo ofrecido por el estado. Este temor tendría fundamentos para los salarios más bajos. Sin duda el programa ofrecería salarios dignos pero no demasiado elevados. Por tanto este envalentonamiento podría servir para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores menos cualificados. ¿Pero no es eso mismo lo que se pretende conseguir con el salario mínimo con menor eficacia? Para tranquilidad de los empresarios, cuanto mayor sea la brecha entre el salario pagado por el sector privado y el ofrecido por la GE, tanto peor sería para el trabajador arriesgarse a perder su empleo en el sector privado.
Un repaso a algunas objeciones adicionales se puede encontrar en el blog de Bill Mitchell: http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=30759.
Un repaso a algunas objeciones adicionales se puede encontrar en el blog de Bill Mitchell: http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=30759.
Experiencias del mundo real
Randall Wray[1] y Dimitri Papadimitriou[2] han descrito las experiencias internacionales de diversos programas de Garantía de Empleo. El New Deal de los EE.UU. en los años 30 creó dos programas, el Civilian Conservation Corps y la Works Program Admistration que dieron trabajo a cerca de 13 millones de personas y dejaron un legado de edificios públicos, carreteras, ferrocarriles y puentes. Es probable que el impacto de esos programas repercutiera en el progreso de EE.UU. hacia la hegemonía económica de la posguerra.
Durante la crisis provocada por la convertibilidad del Peso y su posterior abandono, Argentina vio cómo su tasa de desempleo alcanzaba el 21% y la renta del 50% de la población cayó bajo el umbral de la pobreza. En abril de 2002 el gobierno de Argentina implantó el programa Jefes de Hogar[3] que ofrecía una retribución de 150 pesos al mes por cuatro horas de trabajo diarias. Si bien no se trataba de un programa de GE universal, pues solo contemplaba la contratación de un cabeza de familia en familias empobrecidas a media jornada, permitió la creación de 2 millones de puestos de trabajo, el 13% de la población activa. El programa Jefes tuvo un impacto en la estabilización de la economía y la rápida recuperación económica que siguió al “corralito”. Paradójicamente, aunque el programa se diseñó para ofrecer un puesto de trabajo al cabeza de familia, fueron las mujeres las que mayoritariamente se inscribieron en él. Los hombres prefirieron seguir buscando trabajo el sector privado. Por eso un efecto colateral positivo fue la incorporación de mujeres al mercado laboral.
En la India se aprobó en 2005 la Ley de Garantía de Empleo Rural que obliga al estado a ofrecer un puesto de trabajo en proyectos de obras públicas a cualquiera que viviera en zonas rurales. Tras la crisis financiera asiática, Corea del Sur implantó un Plan Maestro para Resolver el Desempleo que llegó a absorber el 10% del presupuesto del estado. Hoy Corea del Sur es una economía próspera que se encuentra cerca del pleno empleo[4]. En Sudáfrica, en respuesta a una tasa de desempleo proyectada del 33% para 2014, se lanzó una iniciativa de 2.500 millones de dólares USA para crear 1 millón de oportunidades laborales acumuladas a lo largo de cinco años. Hoy la tasa de desempleo sigue por encima del 24% así que es probable que el programa haya sido poco ambicioso pero, al menos, se evitó llegar al fatídico 30%.
¿Y en España?
España tiene el dudoso honor de ser uno de los campeones mundiales del desempleo. El problema es especialmente acuciante entre los jóvenes. Este país sería un candidato obvio para un programa de Garantía de Empleo. Randall Wray visitó hace poco Madrid para presentar su libro, Teoría Monetaria Moderna, recientemente traducido publicado en España por Lola Books. En diversos foros, actos y reuniones no perdió la ocasión de presentar una propuesta de Garantía de Empleo. Wray es consciente de que existe una limitación presupuestaria para un gobierno que no dispone de soberanía monetaria. Un programa mínimamente ambicioso, ante las obscenamente altas tasas de desempleo de nuestra economía, obligaría a contratar a millones de personas, lo cual contribuiría a aumentar rápidamente nuestro déficit fiscal y dificultaría el cumplimiento de nuestros compromisos con Bruselas. Podríamos plantear una salida del euro pues un gobierno que disfruta de soberanía monetaria no estaría limitado en su capacidad de contratar a desempleados nacionales. Sin embargo este es un tabú que nuestra clase política se niega a considerar. Por eso el Prof. Wray propuso algunas soluciones:
- Aunque la vocación de un programa de GE debería ser universal, se podría implantar un programa inicialmente limitado a determinados colectivos, como por ejemplo los jóvenes.
- Conseguir que la Unión Europea financie directamente el programa. Esto podría ser un primer paso hacia una integración fiscal y un sistema de transferencia de rentas dentro de Eurolandia (ambas medidas, por cierto, son indispensables si se pretende que sobreviva la unión monetaria a largo plazo).
- Financiación directa por el Banco Central Europeo.
Otro inconveniente para la economía española es la elevada propensión marginal a importar del consumo doméstico. Es previsible que parte el efecto multiplicador del aumento del gasto público destinado a la GE se pierda en un aumento de las importaciones. Esto es inevitable pero hay que reconocer que las clases menos pudientes tienden a consumir menos BMW y caviar de importación y más SEAT y chorizo de Cantimpalos.
Pese a las restricciones presupuestarias, la utilidad de un programa semejante para conseguir una rápida recuperación de la economía española es indudable. Lamentablemente los grandes medios de comunicación no se hicieron eco de la visita de Randall Wray a Madrid. A diferencia de Thomas Piketty, a quien Pedro Sánchez Pérez-Castejón recibió con grandes alharacas, el único dirigente político que lo recibió fue Eduardo Garzón, de Izquierda Unida (IU). Con posterioridad IU sacó una nota de prensa proponiendo un plan de trabajo garantizado[5] que plantearía una retribución mensual de 900 a 1.200 euros en función de la cualificación del trabajador. Estiman que el coste anual para el estado sería de 15.000 millones de euros pero, debido al incremento en la recaudación vía impuestos, posiblemente el coste final se quedaría en 9.600 millones, es decir, no superaría el 1% del PIB.
Me consta que Wray también fue recibido por Podemos aunque en ese partido siguen postulando un programa de renta básica. En realidad la renta básica y la garantía de empleo no tienen por qué ser mutuamente excluyente. Reiteramos que es una lástima que otros partidos, mayoritarios no se hayan hecho eco de esta visita.
Si España es el problema ¿es Europa la solución?
En 1999 Jan Allen Kregel[6] publicaba un artículo crítico con el proyecto de Unión Monetaria Europea (UME), que se construía sobre la premisa de que la estabilidad de precios llevaría a nuestras economías inexorablemente a un proceso virtuoso de crecimiento. Advertía Kregel que la UME, con un fuerte sesgo deflacionista e inspirado en el modelo alemán de prosperidad basada en las exportaciones, sería incompatible con el crecimiento y el empleo en los países periféricos. Pronosticaba que en éstos los costes laborales unitarios crecerían más rápidamente que los de Alemania, provocando un deterioro de sus balanzas comerciales. La erosión de su competitividad no podría ser compensada con devaluaciones de su moneda como en el pasado y por tanto su destino sería padecer altas tasas de desempleo y episodios de deflación salarial.
Kregel propuso implantar un plan de Garantía de Empleo para la UME. Tendría la ventaja añadida de estabilizar la demanda y los precios y por tanto corregir el fuerte sesgo deflacionista de la UME. Sin embargo, la financiación de este gasto por los estados periféricos de Eurolandia les obligaría a incurrir en déficit fiscales crecientes. Por eso Kregel abogaba por un programa que se gestionara a nivel europeo. Por ejemplo, los gastos del programa de GE podrían no computar en los límites establecidos por el Tratado de Maastricht. Incluso podría plantearse que fuera pagado directamente por el Banco Central Europeo, lo cual obviamente obligaría a modificar los tratados de la UE.
Quienes postulen la Garantía de Empleo como solución al problema del desempleo tendrán que enfrentarse a la reacción de aquéllos que consideran que ofende al sentido común utilizar los recursos de todos para poner a la gente a trabajar en la producción de bienes y servicios útiles. Buscarán todo tipo de argumentos más o menos peregrinos para aducir que semejante plan no funcionaría o, lo que es peor, pervertiría el orden natural de nuestra sociedad. Llevados al extremo llegarán a afirmar que sería improductivo e ineficiente, incluso ante la evidencia clamorosa de que es un derroche aun mayor mantener a una cuarta parte de los trabajadores inactivos y a la mitad de la juventud sumida en la desesperanza. Sin embargo, proponer ideas para conseguir una acelerada salida del desempleo para millones de seres humanos desesperanzados, aun a costa de enfrentarse a las más feroces críticas de individuos recalcitrantes sometidos a un dogma obsoleto, es un empeño noble que merece la consideración de toda persona compasiva e intelectualmente honesta.
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