Sobre la opinión del abogado general Cruz Villalón (II)

La respuesta del abogado general

Antes de pronunciarse sobre el recursos presentado por los ciudadanos alemanes y Die Linke, el Tribunal Constitucional Alemán quería conocer cuál sería la interpretación del Tribunal de Justicia Europeo sobre la desde el punto de vista de los tratados de la UE. La opinión del abogado general no es una sentencia del tribunal pero su posición suele ser muy tenida en cuenta por los miembros del tribunal.



El documento es harto extenso y me resulta imposible entrar a valorar todos los argumentos, sobre todo los de índole jurídica. Por tanto me centraré en aquéllos que tienen un carácter económico.



Un aspecto crucial del debate es saber si las OMT pueden considerarse un instrumento de política económica. El abogado general considera que el hecho de que una programa tenga un impacto económico no lo convierte en un instrumento de política económica. La cuestión no es baladí pues el único ámbito en el que puede actuar claramente el BCE es en el de asegurar la estabilidad de precios y una medida de política económica estaría fuera del alcance de sus competencias. El abogado general acepta el argumento del BCE según el cual las OMT serían un instrumento monetario de carácter no convencional creado para dar respuesta a una situación extraordinaria en la que se había bloqueado el mecanismo de transmisión de la política monetaria no convencional.



El aspecto de la compra en condiciones de mercado de los bonos sin que pueda afectar a la formación de precios se me antoja una de las discusiones más bizantinas a las que nos podía haber llevado el nefasto diseño de la moneda común. Para los alemanes el aumento de las primas de riesgo reflejaría una valoración de los mercados de la deuda de los países en dificultades. Según el BCE estas primas serían el resultado de un shock externo que no reflejaría realidad macroeconómica de los estados y que habría impedido, por tanto, la eficaz transmisión de la política monetaria.


Aquí entramos en el núcleo de la cuestión pues, al fin y al cabo, a lo que se oponen los conservadores alemanes es a que el BCE soslaye la prohibición de actuar como prestamista de último recurso. El abogado general ha tenido que hilar fino en su respuesta. Admite que el programa OMT evidentemente estimularía la demanda de los bonos de los estados en dificultades. Pero lo que importa es la intención de desbloquear los canales de transmisión de la política monetaria, el estímulo a la demanda primaria es una consecuencia inevitable e inherente al programa. Lo cuenta es la intención.


El abogado general rechaza que las OMT puedan constituir un programa de financiación monetaria de los estados. La selectividad es meramente la consecuencia lógica de un programa que trata de remediar una situación en la que los mecanismos de transmisión de la política monetaria estaban bloqueados en varios estados. La condicionalidad no sería un obstáculo si el BCE se retira de la troika y, si aceptamos que el programa es más que un instrumento de política monetaria entonces tampoco puede aceptarse el argumento de paralelismo. También considera que no se elude la probición del artículo 123 del TFUE si se garantiza que el bono emitido por el estado concernido se cotiza a un precio formado en condiciones de mercado. Tampoco pueden ponérsele límites cuantitativos pues hacerlo lo convertiría en ineficaz.



En cuanto a la renuncia a actuar como acreedor preferente (pari passu) el abogado general vuelve otro argumento usado por los recurrentes en su contra pues, si el BCE actuara como acreedor preferente podría distorsionar el funcionamiento del mercado. Sí, el BCE asume riesgo al comprar bonos de los estados sometidos a programas de rescate, pero no necesariamente el de insolvencia. En este argumento asoma una mejor comprensión de cómo funcionan los sistemas monetarios modernos pues, como afirma el mismo abogado "un estado nunca puede ser insolvente o suspender pagos". La intervención del BCE debería contribuir a asegurar que el estado es capaz de cumplir con sus obligaciones financieras en el futuro, reduciendo el riesgo que asume el BCE al activar el programa OMT.



El abogado general considera no obstante que debe darse una oportunidad a la formación de precios de mercado. La formación de precios de mercado permitiría distinguir la situación de compra en el mercado primario y en el secundario. Por ello considera que el BCE debe dejar pasar un tiempo desde la emisión antes de incluir un determinado bono como objetivo en su programa. Sin embargo considera que debe disfrutar de una amplia discreción en la definición precisa de ese plazo.



En cambio el abogado general parece dar la razón a los recurrentes en un punto clave. Si aceptamos que el BCE no puede intervenir en política económica, entonces tampoco parece aceptable que el BCE participe en los programas de rescate pues ello podría convertir las OMT en un instrumento de política económica. Además plantearía serías interrogantes el evidente conflicto de interés que implica que el BCE compre los bonos de un país sometido a condiciones que la misma entidad está imponiendo. Como dice el abogado general:

"En breve, en tanto en cuanto el programa OMT forma parte de un contexto más amplio en el que el BCE participa en programas de asistencia acordados bajo el ESM (mecanismo de estabilidad europeo), considero que el BCE, al crear y anunciar el programa OMT, no ponderó adecuadamente el impacto de su participación en esos programas de asistencia financiera sobre la naturaleza monetaria de un programa OMT."

Finalmente llama la atención la rotunda afirmación de la independencia del BCE. Según el abogado general

"los estados y las instituciones también están de acuerdo en el hecho que el BCE disfruta de una amplia discreción en la definición e implementación de la política monetaria."

Es más:

"al BCE debe otorgársele una amplia discrecionalidad con la finalidad de enmarcar y aplicar la política monetaria de la Unión. Los tribunales, al revisar la actividad del BCE, deben por tanto evitar el riesgo de suplantar al Banco, aventurándose en un terreno altamente técnico en el que es necesario tener una pericia y experiencia que, según los tratados, corresponde tan solo al BCE."
Conclusiones finales del abogado general

Las conclusiones finales del abogado general son las siguientes.

(1) El programa de Transacciones Monetarias Ilimitadas (Outright Monetary Transactions [OMT] en inglés) del Banco Central Europeo, anunciado el 6 de septiembre de 2012, es compatible con el artículo 119 del TFUE y el artículo 127(1) y (2) del TFUE, con la condición de que, en el caso de que se aplicare un programa, el BCE

· Se abstuviere de cualquier participación directa en los programas de asistencia financiera a las que estuviere ligada el programa de OMT, y

· cumpliere estrictamente con la obligación de hacer explícitas las razones y con los requisitos derivados del principio de proporcionalidad.



(2) El programa de OMT es compatible con el Artículo 123(1) del TFUE, a condición de que en el caso de que se aplicare el programa, el plazo de su aplicación sea tal que permitiere la formación efectiva de un precio de mercado sobre los bonos gubernamentales.

 

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