Cuando no gastar es malgastar

Este post es una versión larga del editorial publicado en www.redmmt.es 

Cuando las elites actúan cegadas por dogmas que contradicen la realidad las consecuencias pueden ser catastróficas. A principios del siglo XX los dirigentes de las potencias europeas se embarcaron en una carrera armamentística para asegurar supremacías nacionales e imperiales que desembocaron en la primera gran carnicería de esa centuria. Tras la contienda, el Tratado de Versalles, que sometió a Alemania a unas condiciones humillantes e imposibles de cumplir, sembró las semillas de la siguiente guerra mundial. El joven John Maynard Keynes, testigo de las negociaciones, describió en su célebre tratado, “Las Consecuencias Económicas de la Paz”, a un presidente francés de pétreo corazón, Clemenceau, empeñado en extraer su venganza y a un bienintencionado presidente de los EEUU, Wodrow Wilson, desconectado de la realidad y de “temperamento presbiteriano” que solo era capaz de hablar en términos de grandes principios. Wilson no supo imponer la fuerza de su país para lograr la redacción un tratado más razonable (Keynes, 1919). El tratado de Versalles resultó ser una paz cartaginesa y 20 años más tarde Europa entraría en una carnicería aún mayor que la anterior. Tras la crisis bursátil del año 29 que inauguró la Gran Depresión, los gobiernos se empeñaron en aplicar recetas económicas conservadoras y condenadas de antemano al fracaso. En EEUU el presidente Hoover porfió en mantener un presupuesto equilibrado prolongando innecesariamente la crisis. En el Reino Unido se impuso la “perspectiva del Tesoro” que argumentaba que la política fiscal no tenía ningún efecto sobre el total de la actividad económica pues todo aumento del gasto público desplazaría al gasto privado. Una y otra vez las elites políticas europeas se dejaron llevar por sus prejuicios y dogmas para llevar a sus sociedades al desastre. La última generación de dirigentes de la Unión Europea ha mostrado una similar predilección por bailar cerca del precipicio pese a las advertencias de muchas personas sensatas. La música del destino manifiesto europeo sonaba demasiado alta como para que pudieran oír voces discrepantes.¡Ay de quien osara cuestionar el proyecto europeo!

El breve período transcurrido entre los años 2010 y 2013 pasará a la historia económica europea como uno de los más fecundos en la toma decisiones económicas desacertadas. Tras el inicio de la Crisis Financiera Global en 2007, cuyo primer hito fue la quiebra de Lehman Brothers, las potencias acordaron una respuesta coordinada de tipo keynesiano con un aumento del gasto deficitario. En España el Gobierno de ZP se lanzó con timidez y el déficit público llegó a superar con el Plan E el 11% del PIB. Demasiado para las sensibilidades ortodoxas. Solbes prefirió abandonar la vida pública antes que ser cómplice de semejante derroche. Poco déficit si consideramos que la tasa de desempleo escaló a cumbres nunca antes vistas.

La osadía duró lo que tardaron los mercados en darse cuenta de los fallos de diseño del euro y empezaron a pedir rendimientos mayores por la deuda de los PIIGS. Por aquellos tiempos Alesina había dado su célebre conferencia en la que sin pestañear concluía con afirmaciones tan osadas y sorprendentes como “los ajustes fiscales, incluso los grandes, que reducen los déficits presupuestarios, pueden lograr una reducción relativamente rápida de los ratios de deuda sobre el PIB sin causar recesiones. Los ajustes fiscales basados en recortes presupuestarios son los que, de largo, tienen la máxima probabilidad de éxito. Los políticos típicamente son reticentes y suelen demorar la adopción de políticas fiscales restrictivas haciendo que los ajustes sean aún más costosos … Una política anticíclica basada en incrementos de gasto en recesiones y aumentos de impuestos ” (Alesina, 2010). ¡Olé, olé, olé!

El discurso de Alesina puso los cimientos ideológicos que justificarían el giro a la austeridad. Los cuatros jinetes del Apocalipsis económico europeo, Merkel, Barroso, Sarkozy y Trichet, más preocupados por rescatar bancos alemanes y franceses que por el destino de los pueblos del sur, forzaron un giro a la austeridad.

Un año después del discurso de Alesina, en agosto de 2012 Jean Claude Trichet, presidente del Banco Central Europeo (BCE), y su cómplice de fechorías, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, gobernador del Banco de España, escribieron la carta confidencial apremiando a Zapatero a abandonar las insuficientes políticas expansivas que venía aplicando su gobierno desde 2009 e introducir un programa de contrarreformas neoliberales que tan nefastas se revelarían para los trabajadores españoles y para la equidad social en nuestro país[i] (Trichet & Ferández Ordóñez, 2011). Un mes más tarde, Zapatero propondría la reforma del artículo 135 de la Constitución Española. Que la Unión Europea no se andaba con melindres lo demuestra que en noviembre del mismo año Berlusconi se veía obligado a dimitir para cederle el paso al tecnócrata Mario Monti, tras una campaña de acoso coordinada del nefasto cuarteto y el presidente Obana, en lo que yo me atrevo a calificar de golpe de estado orquestado desde la Unión Europea y EEUU. Aunque él siempre ha negado que lo hiciera bajo presión la coincidencia temporal con la amenazante carta chantaje recibida del Banco Central Europeo desmiente las protestas de ZP.

El artículo fue aprobado de forma expeditiva hurtando a los españoles el debate preceptivo en un régimen democrático. En otro post anterior he criticado duramente esa reforma (Medina Miltimore, 2014).Resulta evidente que España había caído en una situación de dependencia neocolonial como consecuencia de la entrega de su soberanía monetaria a una potencia extranjera. Por cierto, quienes ahora ven a Pedro Sánchez como el paladín del giro a la izquierda del PSOE deberían ser cautos y recordar que él fue el ponente de la reforma a la que defendió con convicción en la prensa. Entonces hacía afirmaciones tan sorprendentes como esta: “Nunca creí que lo que diferenciara a la izquierda y la derecha fuese el tamaño del déficit público. La estabilidad de las cuentas es un principio de buen gobierno. Establecido el marco, el debate político entre la izquierda y la derecha debe girar en lo que de verdad importa a la ciudadanía: cuánto ingresas y cuánto y cómo lo gastas” (Sánchez Pérez-Castejón, 2011).

No sé si los socialistas son conscientes del grave error que cometieron al proponer esta reforma de la Constitución. Deshacer una reforma como ésta es prácticamente imposible pues haría falta una mayoría de tres quintos de la cámara. Con la comodidad que sienten partidos como el PP o Ciudadanos con esta reforma  me parece improbable que pueda deshacerse. Esta reforma convirtió una constitución que había incorporado muchos principios socialdemócratas en el instrumento de ejecución de políticas permanente deflacionistas. El artículo ha tenido graves consecuencias para nuestro bienestar económico. Una de ellas ha sido la creación de una institución frívola llamada Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal cuyo propio nombre resulta un oxímoron y una burla a una mínima compresión de la función de las cuentas públicas y a cuyo frente se posicionan personas de conocida ideología neoliberal (www.airef.es). Aprovecho para pedir una vez más la disolución inmediata de este aciago organismo impregnado de ideología que se disfraza de conocimiento científico. Consentir la existencia de la AIREF sería algo parecido a tolerar que la Agencia Española del Medicamento abogara por la utilización de la homeopatía en la Sanidad Pública. Afortunadamente parece que esta inútil institución solo sirve de Pepito Grillo del Gobierno español y que otros gobiernos simplemente podrán ignorar su existencia. En todo caso su supresión sería un ahorro presupuestario que podría destinarse a otras actividades socialmente más útiles.

Realmente la consecuencia más grave de la reforma de la Constitución fue la infausta Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aprobada en abril de 2012 (Boletín Oficial del Estado, 2012) que desarrolla el dichoso artículo. La derecha política y la escuela económica más supersticiosa y atávica se pueden congratular: una situación de emergencia económica, creada por la misma unión monetaria que ellos habían impulsado, sirvió para conseguir la rendición final y perpetua de una izquierda desarmada ideológicamente desde Suresnes y carente totalmente de espinazo. Las consecuencias de esta norma han sido lesivas especialmente para los ayuntamientos del cambio como veremos.

La Ley dice basarse en los principios de sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional. Son muchos principios, todos ellos con malos finales.

La Ley de Estabilidad Presupuestaria destila todo el pensamiento económico que ha dominado la Europa de la Austeridad. Los artículos clave se encuentran en el capítulo III. Su artículo 11 establece el ‘principio de estabilidad presupuestaria’ que prohíbe a todas las administraciones públicas incurrir en un déficit estructural. El déficit estructural es el que correspondería a una situación de pleno empleo. El problema es que esa magnitud no es observable y solo se puede estimar. El pleno empleo podría señalarse en el 2% o el 16% según los criterios de cada aprendiz de brujo. Por ejemplo, quien suscribe piensa que una tasa de pleno empleo corresponde al 2% mientras que en la Unión Europea se maneja el concepto de tasa de desempleo no aceleradora de la inflación (NAIRU) una aberración conceptual que actualmente algunos estudios de la Comisión Europea fijan en el 16% para España. Hay un gran trecho entre el 2%y el 16% pero es evidente que si aceptamos la definición de pleno empleo de los economista adscritos al dogma vigente en nuestro gobierno el déficit estructural se va a sobreestimar lo cual obligaría al gobierno a aplicar draconianas políticas de austeridad. La Ley permite excepciones como una recesión económica grave, una catástrofe natural o una situación de emergencia. ¿Hemos de rogar que se produzcan terremotos, conflictos bélicos o crisis económicas para que nuestras autoridades actúen con cordura?

El artículo 12 establece la llamada ‘Regla de gasto’ según la cual «la variación del gasto computable de la Administración Central de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto del medio plazo de la economía española». Pero ¿qué diantres es este nuevo concepto de tasa de referencia de crecimiento del PIB del medio plazo de la economía? Lo elabora y publica el Ministerio de Economía y Competitividad en base a la metodología de la Comisión Europea. Esta nueva magnitud-engendro es la media de las estimaciones de los cinco años anteriores, la estimación del año en curso y las proyecciones de los próximos cuatro años (Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability, 2016). En definitiva: si estamos saliendo de una gran depresión más vale que las proyecciones a futuro sean muy optimistas si no queremos que el Ministerio imponga una tasa de referencia aún más descabellada, lastrada por años anteriores de bajo crecimiento. De nuevo arbitrariedad y discrecionalidad marcan el espíritu de la Ley. ¿Vamos entendiendo lo que significa el ‘principio de plurianualidad’?

Lo de la lealtad institucional resulta así un tanto unidireccional desde el momento en que es el gobierno central quien impone los objetivos de gasto a todas las demás. Teniendo en cuenta que muchos ayuntamientos progresistas han llegado al poder en 2014 cuando se encontraron los gastos en mínimos históricos la recuperación de los niveles anteriores a la crisis se antoja prácticamente imposible.

El gestor público que quisiera introducir estímulos fiscales cumpliendo la regla de gasto, podría pensar que le queda la opción de hacerlo reduciendo los impuestos. También por este lado se encontrará con que la ley no ha ignorado semejante escenario: «cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones deberá disminuirse en la cuantía equivalente». Si es Vd un gestor eficaz y le sorprenden unos ingresos por encima de lo previsto no se haga ilusiones: deberán destinarse íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.

Otro gran principio de la Ley es el ‘sostenibilidad financiera’ que se refiere al volumen de deuda pública, la otra cabeza de la hidra del derroche público que la ortodoxia está empeñada en derrotar. Sostenibilidad significa que la deuda púbica no supere el 60% del PIB. ¿Por qué el 60%? No se sabe. Comprobarán que en la cabalística económica europea muchos de los límites suelen ser múltiplos de 3 pero mucho más no podemos explicar. Pero esto límite no es uniforme para cada administración pública. Para la administración central es el 44% del PIB, para el conjunto de las comunidades autónomas el 13% y para el conjunto de corporaciones locales el 3%. Los límites se pueden superar por circunstancias excepcionales (de nuevo ¿debemos esperar que se produzca una guerra u otra catástrofe para que se imponga la cordura económica?). Si alguna administración excediera de ese fatídico límite deberá aprobar un plan de ajuste que permita equilibrar sus cuentas para alcanzar el límite de deuda definido. De nuevo para alcaldes “tramposillos”, el artículo 14 señala que el pago de intereses y capital de la deuda tiene prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.

Siguiendo con la tradición neokeynesiana, que prescribe que a cada déficit debe seguirle un superávit de la misma forma que cada borrachera debe penarse con una resaca, el artículo 31 prescribe la constitución de un fondo de contingencia cuyos recursos salen de las dotaciones recibidas desde las comunidades autónomas y corporaciones locales. Responde a la creencia difundida entre los políticos de que lo guardado hoy en la hucha servirá para destinar hacia los jubilados excedentes productivos reales en el futuro, los superávit que genere la Tesorería de la Seguridad Social serán destinados al abastecimiento del Fondo de Reserva. Hemos criticado anteriormente el absurdo de creer que el sistema de pensiones futuro será más sostenible si el estado pasa dinero desde su bolsillo izquierdo al derecho.

Los ayuntamientos del cambio se han encontrado con algunas desagradables sorpresas al llegar al poder. No han podido aumentar el gasto social como hubieran deseado y los aumentos han debido asegurarse a base de obtener ahorros en otras partes. Con una ley que les obliga a generar superávit no les ha quedado más remedio que presentarse como fiscalmente virtuosos gestores de la cosa pública, capaces de reducir deuda pública a ritmos sorprendentes. La Ley ha incluido una disposición adicional que se ha ido prorrogando año tras año que les obliga a destinar todo superávit, o remanente de tesorería si fuera menor, a amortizar deuda y cancelar cuentas pendientes de pago a proveedores. Solo entonces, si aún le queda dinero a la corporación local, podrá ésta realizar inversiones que sean “financieramente sostenibles”. Esta ha sido un arma muy eficaz empleada por Montoro para socavar la gestión de los ayuntamientos progresistas y reducirlos a fieles ejecutores de las conservadoras políticas fiscales, alumnos aventajados en la reducción de la deuda y el mantenimiento del equilibrio presupuestario.

Los propósitos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria son de difícil si no imposible cumplimiento. Cualquiera que conozca el sencillo principio de la identidad de los balances sectoriales sabrá que el saldo presupuestario del gobierno no es una variable independiente. Por mucho que se empeñe una administración pública es muy difícil que sus objetivos presupuestarios se cumplan si los demás agentes toman decisiones que los contradicen. Por ejemplo, el estado puede decidir cuadrar las cuentas del próximo ejercicio con una subida del IVA a lo que los consumidores pueden responder con una bajada del gasto o los empresarios con un aumento del desempleo. La Seguridad Social puede tratar de cumplir con el mandato del artículo 11.5 manteniendo una situación de equilibrio o superávit presupuestario pero si el mercado de trabajo expulsa a los jóvenes al extranjero, el gobierno subvenciona el empleo basura con caídas de las cotizaciones y una población envejecida se jubila y empieza cobrar mayores pensiones todo esto se queda en pura palabrería. Observen el siguiente gráfico: muestra la relación entre el ahorro de cada uno de los principales sectores institucionales de nuestra economía. El gráfico es simétrico porque el ahorro de unos se el endeudamiento de otros. Lo que nuestros avispados legisladores siguen sin comprender es que el déficit público es idéntico, euro a euro, al ahorro del sector no público esto es, sector privado doméstico y sector exterior.

Los redactores de la Ley debían intuir que se enfrentaban a una tarea ímproba y quizás por ello introdujeran la disposición final séptima que aplaza la entrada en vigor de los límites en los artículos 11 y 13 de esta Ley al 1 de enero de 2020. Carezco de grandes dotes adivinatorias pero si les puedo asegurar que si para entonces Rajoy, Montoro y Guindos cumplen sus amenazas de llevar el déficit por debajo del 0,4% del PIB la economía española entrará en otra recesión que hará que el logro dure menos que un polo guardado en la guantera de un coche aparcado al sol. La consecuencia matemática es que también llegará a ese porcentaje el ahorro de los españoles con el signo cambiado. La consecuencia que pasa inadvertida del plan del gobierno y la UE, que se desprende de un principio contable tan básico como que el gasto de un agente es el ingreso de otro, es que también llegaría al 0% el ahorro de los españoles. En 2016 el sector privado consiguió una capacidad de financiación de 73 mil millones de euros. Si la balanza comercial nos ayudara no siendo muy negativa ese ahorro debería reducirse en 70 mil millones de euros para 2020.

Señoras y señores: vayan preparando las carteras. Teniendo en cuenta cómo han manejado los “sacrificios” nuestra clase política, nos preparamos para una redistribución desde los de abajo hacia las élites económicas superior a la que estamos viendo. Ya no es que el crecimiento no llegue a toda la sociedad, sino que en semejante situación de estancamiento pese a no haber crecimiento sí tendrá lugar un cambio en la distribución de la riqueza, aprovechando nuevamente la coyuntura para dar un salto más en el aumento de las desigualdades.

Siguiendo la cultura de gobernanza que viene imponiéndose en Europa en la última década la ley se acompaña de medidas preventivas y coercitivas para asegurar que todas las administraciones públicas se plieguen a las exigencias de disciplina presupuestara impuesta por el gobierno. Estas medidas podrían llegar a la aplicación del artículo 155 de la Constitución a alguna comunidad autónoma rebelde o la disolución de los órganos de la corporación local incumplidora; todo en aras de los principios de responsabilidad y lealtad institucional. A la Unión Europea solo le falta instaurar el Tribunal del Santo Oficio de la Responsabilidad Presupuestaria para asegurar que nadie se desvíe de la recta ortodoxia de las finanzas públicas saneadas para eterna salvación de las cuentas públicas y vaciamiento perpetuo de nuestros bolsillos (eso supongo que es lo que pretenden conseguir con la AIReF). No resulta sorprendente que el santo patrón de la Unión Europea sea San Benito de Nursia, cuya regla monástica prescribía una vida de austeridad y sacrificios.

La ortodoxia considera que el déficit público es tirar el dinero por el retrete. Mientras tanto millones de personas que podrían ser empleadas por el sector público provechosamente no lo serán. Centenares de proyectos socialmente valiosos nunca podrán ser acometidos. Hay centros de investigación que permanecen vacíos o infrautilizados. Nuestras escuelas públicas y universidades necesitan una urgente restauración y modernización de sus dotaciones; esta urgencia se pospone sine die. Arderán este verano hectáreas de monte porque no se pudo ocupar en la limpieza de los bosques a desempleados. Personas incapacitadas por enfermedades terribles carecerán de cuidados adecuados pese a que hay personas entrenadas y dispuestas a realizar esas tareas. En medio de la mayor abundancia de recursos y de personas preparadas y dispuestas a trabajar de la historia se crea una penuria artificial innecesaria, cruel y estúpida. Todo esto ocurre por unas normas impuestas de forma irreflexiva y precipitada. No hay mayor derroche que no gastar cuando se debe, dejando que las capacidades individuales se marchiten. El primer paso que hay que dar para poder transformar la sociedad es el de abolir la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. ¿Se atreverá el PSOE de Pedro Sánchez?

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[i] El Viernes 19 de diciembre de 2014 el Banco Central Europeo publicaba la correspondencia de 2011 de Jean Claude Trichet y Miguel Ángel Fernández Ordóñez con José Luís Rodríguez Zapatero, instando a éste a tomar medidas que apoyen “su compromiso con la sostenibilidad fiscal y las reformas estructurales con evidencia creíble". La carta puede leerse íntegra aquí.

Referencias bibliográficas

Alesina, A. (2010). Fiscal adjustments: lessons from recent history. Madrid: Harvard School.

Boletín Oficial del Estado. (27 de abril de 2012). Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Obtenido de Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2012-5730

Keynes, J. M. (1919). Economic Consequences of the Peace.

Medina Miltimore, S. (10 de diciembre de 2014). El país que renunció a tener su moneda. Obtenido de Desempleo Cero: http://chartalismo.blogspot.com.es/2014/12/el-pais-que-renuncio-tener-su-moneda.html

Sánchez Pérez-Castejón, P. (3 de septiembre de 2011). Estabilidad y justicia social. Obtenido de El Periódico: http://www.elperiodico.com/es/politica/20110903/estabilidad-y-justicia-social-1138802

Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability. (5 de julio de 2016). Obtenido de Economic and financial affairs website: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf

Trichet, J., & Ferández Ordóñez, M. (5 de agosto de 2011). Gurusblog. Obtenido de https://www.gurusblog.com/jordi/wp/wp-content/uploads/2014/12/letter-from-trichet-and-fernandez-ordonez-to-zapatero.pdf

La irresponsabilidad fiscal

Artículo publicado originalmente en la sección Luces Rojas de InfoLibre





30 de mayo de 2016


En 2010 el Gobierno del Presidente Zapatero propuso una enmienda a la Constitución Española que modificaba su artículo 135. Fue aprobada con el apoyo del Partido Popular de forma urgente por las Cortes, hurtándose a la ciudadanía el debate sobre las consecuencias o la necesidad de tal reforma. En su nueva redacción, el artículo obliga al estado a mantener un déficit público estructural dentro de los márgenes establecidos por la Unión Europea. Este compromiso se concretó en la Ley 2/2012 de Estabilidad presupuestaria que limitaba el déficit estructural al 0,4% del PIB y creaba una nueva entidad, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).


El déficit público se puede desagregar en un componente derivado del ciclo económico y en otro estructural. El primero se explica por las oscilaciones coyunturales que pueden aumentar el déficit en una recesión debido a la actuación de los ‘estabilizadores automáticos’, mecanismos incorporados a la estructura fiscal que elevan los gastos sociales cuando aumenta el paro o reducen la recaudación cuando caen los ingresos de hogares y empresas. El ‘déficit estructural’ sería aquél que correspondería a una situación de pleno empleo. También reflejaría de algún modo el posicionamiento fiscal del gobierno: la intención expansiva o contractiva de su política macroeconómica.


Esta reforma ha sido muy criticada por numerosos economistas que consideramos que es contraproducente porque fija un límite arbitrario al déficit del estado, porque impone un sesgo recesivo a la economía española y porque es inútil. Es arbitrario porque no hay justificación científica para decidir que el déficit estructural deba ser del 0,4 en porcentaje del PIB. No se encontrará en la bibliografía un estudio mínimamente serio que pueda justificar ese guarismo y por tanto solo se explica por haber sido seleccionado por un halcón del déficit.


Un límite tan bajo, de aplicarse en la práctica, llevaría a la economía española a una depresión perpetua. Sin una instancia federal europea con una capacidad de gasto significativa que pueda relevar a los estados nacionales de la responsabilidad de dirigir los ciclos económicos, le toca al gobierno español rellenar las brechas que periódicamente deja el sector privado en la demanda agregada. La reforma además crea inseguridad jurídica porque el propio concepto de déficit estructural es difícil de precisar. Depende de estimaciones que pueden variar según la metodología que se aplique para su cálculo, de tal forma que podrían existir tantas estimaciones como economistas se encuentren en la sala. Para empezar, los economistas “ortodoxos” toman como referencia del pleno empleo la NAIRU, la tasa no aceleradora de la inflación. La evidencia empírica sugiere que el vínculo entre inflación y empleo no es tan sencillo como pretenden estos economistas ortodoxos. ¡Pero la última revisión de la CE rebajó en 2015 la NAIRU española del 26,6% al 20,7% de la población activa! El empleo de tal criterio implicaría una sobreestimación del déficit estructural que aconsejaría a los policy makers la aplicación de medidas de consolidación fiscal fuertemente contractivas. Aspirar a alcanzar un déficit estructural del 0,4% —seguramente sobrestimado— abortaría prematuramente nuestra magra recuperación económica.


En tercer lugar, este concepto es inútil porque el déficit del estado depende de múltiples factores que escapan al control del gobierno. Por ejemplo, en la crisis iniciada en 2008 el sector privado español decidió reducir su endeudamiento para mejorar su posición financiera neta. Ante una dinámica de este tipo, que depende de la voluntad del sector privado, los empeños del sector público en equilibrar las cuentas públicas pueden acabar con una profundización perniciosa de la recesión. Porfiar en recortar el gasto público y aumentar los impuestos coincidiendo con una caída en la demanda del sector privado puede tener el efecto paradójico de que la recaudación caiga aún más y de que el déficit aumente en lugar de reducirse, como ocurrió durante la primera mitad del mandato de Rajoy.

Ilustración 1. Evolución de la capacidad (+) o necesidad (-) de financiación de las administraciones públicas, déficit estructural y crecimiento del PIB en volumen encadenado. El déficit creció durante la primera parte del mandato de Rajoy pese al empeño de reducir el déficit estructural causando una recaída en la recesión (en 2010 el PIB no varió tras dos años de caídas gracias al crecimiento del déficit público).  A partir de 2014 el gobierno empezó tímidamente a aumentar el déficit estructural lo que permitió una incipiente recuperación del PIB y una caída del componente cíclico del déficit. Fuente: elaboración propia a partir de datos publicados por el INE y la Comisión Europea.

Existe una percepción extendida de que la democracia está siendo anulada por la supremacía de las instituciones financieras y el sometimiento de la política a los “mercados”, instituciones que, lejos del modelo de competencia perfecta de la utopía librecambista, han creado una distopía dominada por grandes oligopolios y monopolios. Sin embargo existe menos conciencia de que, bajo una apariencia de proyecto supranacional democrático, la Unión Europea se está transformando en una ‘posdemocracia’ debido a la proliferación de agencias y autoridades no elegidas directamente, como la Comisión Europea o el Banco Central Europeo, que imponen límites a la soberanía popular tradicionalmente expresada y representada a través de los parlamentos.

El artículo 135 es una de las manifestaciones más extremas de la abolición de la voluntad popular porque impone límites irracionales y absurdos a la soberanía fiscal agravando la previa y todavía más grave pérdida de la soberanía monetaria. Menos conocido es que además ha creado una nueva entidad: la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Según su propia página web, la AIReF «tiene por objeto velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas como vía para asegurar el crecimiento económico y el bienestar de la sociedad española a medio y largo plazo.» Esta afirmación resulta radicalmente falsa para muchos economistas y revela el credo ideológico de este ente. Un dogma neoliberal caracterizado por la fobia al gasto público, al que falsamente se le asignan los males de la inflación y fantasiosos efectos de ‘crowding out’ o desplazamiento del gasto e inversión del sector privado, inspira la creación de este nuevo e inútil ente cuyo coste podríamos ahorrarnos.

La AIReF está presidida actualmente por José Luis Escrivá Belmonte, que anteriormente ha sido consultor en organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional o las Naciones Unidas y, además, ha sido director de la Oficina para las Américas, responsable de la División de Política Monetaria del Banco Central Europeo (BCE) y director del Servicio de Estudios de BBVA, todas ellas instituciones conocidas por su sesgo neoliberal, su incapacidad manifiesta de prever la crisis económica y su reiterado compromiso con propuestas lesivas para el bienestar social de los países que han tenido la desgracia de verse sometidas a sus recomendaciones y dictámenes. Es imposible que una entidad presidida por alguien con este currículum actúe de forma “independiente”.

La web de la AIReF continúa explicando que «su misión es garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario y del endeudamiento público.» Por ahora la labor de la AIReF se limita a «una evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y un análisis de las previsiones económicas», es decir, a realizar tendenciosos informes sobre las cuentas públicas y el cumplimiento de los Programas de Estabilidad. Uno de sus primeros informes anunciaba que “la deuda de las administraciones públicas podría ser casi 30 puntos inferior de haberse aplicado la regla de gasto”, un contrafactual difícil de contrastar e improbable pues de haberse seguido esa política se habría abortado toda recuperación económica. Resulta perturbador y alarmante saber que una entidad dirigida por tecnócratas con un claro sesgo ideológico deban tenerse en cuenta para elaborar la legislación más importante en una democracia: los presupuestos generales del estado. Los primeros parlamentos europeos se crearon en la Edad Media y entre sus principales cometidos históricamente estaba la aprobación de nuevos impuestos, un hito en el camino hacia la democracia moderna. Son los parlamentos los que aprueban la estructura impositiva y validan las políticas fiscales del gobierno cuando aprueban los presupuestos del estado. Si una agencia “independiente” dirigida por tecnócratas puede condicionar este proceso entonces la pregunta que debemos hacernos es para qué queremos un parlamento. Sin darnos cuenta, pasito a pasito, las Cortes españolas se han convertido en una institución tan simbólica, costosa y ceremonial como la Corona.

Desde la Asociación para el Pleno Empleo y la Estabilidad de Precios tratamos de hacer comprender a la opinión pública que la política responsable, ante la grave situación que padece nuestro mercado laboral y el empobrecimiento de un tercio de la población, es aumentar el déficit y no entrar en una senda para reducirlo suavemente como nos piden desde Bruselas. La existencia de desempleo elevado es un síntoma de que el gasto agregado es demasiado pequeño. Si el sector privado no quiere gastar más entonces el desempleo es un síntoma de que el déficit fiscal es demasiado estrecho. El hecho de que el crecimiento económico experimentado en 2015 coincidiera con un incumplimiento flagrante del objetivo de déficit debería ser suficiente prueba empírica de cómo se ejecuta una política fiscal responsable. La “histeria de déficit” que se ha apoderado de las instituciones comunitarias y de gran parte de los dirigentes políticos en las últimas semanas se disfraza de política responsable. Vistos los catastróficos resultados sobre el empleo tras años de “virtuoso” comportamiento fiscal del estado español afirmamos que la reforma del artículo 135 y la creación de la AIReF son actos irresponsables. La reforma debe ser repelida y la autoridad suprimida a la mayor brevedad.

El país que renunció a tener su moneda

A vueltas con el artículo 135 de la Constitución.

Estas dos últimas semanas uno de los redactores de la enmienda al artículo 135 de la Constitución Española, Pedro Sánchez Pérez Castejón, ha anunciado que su grupo parlamentario se adhiere a la propuesta de que se modifique de nuevo en el sentido de blindar determinados derechos sociales. No entraré en el procedimiento de urgencia utilizado por el último gobierno de Zapatero para aprobarla aunque sin duda hubiera sido beneficioso para todos haberla discutido, porque la reforma no fue en absoluto trivial. Las versiones antigua y nueva de la reforma se pueden encontrar aquí.

Desde mi punto de vista el apartado más relevante de este artículo es el compromiso de mantener un déficit público estructural por debajo de los márgenes establecidos por la Unión Europea. Este se concretó en la Ley 2/2012 de Estabilidad presupuestaria, estableciendo un déficit estructural máximo del 0,4% del PIB. El artículo contempla que ese objetivo no se cumpla en situaciones de crisis económica o catástrofe. Economistas Frente a la Crisis (EFC)  ha publicado un magnífico blog en el que definen esa extraña criatura que se llama déficit estructural y cuestionan la conveniencia de introducir en el ordenamiento constitucional un objetivo de política económica basado en un parámetro que solo se puede estimar.

Estoy de acuerdo con EFC pero además pienso que la reforma es un brindis al Sol porque nunca se habría podido cumplir. No solo en la situación actual de depresión profunda, en la que estamos tan alejados de la senda de crecimiento potencial del PIB. Aunque quisiéramos, seguramente tardaríamos más de una década en cumplirlo. También porque, aún si estuviésemos en la senda de crecimiento potencial del PIB, probablemente no fuera deseable porfiar en cumplir el objetivo de déficit estructural.

Parto de la tesis de los economistas partidarios de la Teoría Monetaria Moderna (TMM) para quienes lo óptimo es que el estado nunca tenga un superávit y, si intenta conseguirlo, llevaría la economía a la deflación. Cito literalmente a uno de ellos, Randall Wray:

"... our analysis show that a balanced budget is the theoretical minimum possibility that is sustainable; the practical lower limit is a continuous deficit and any surplus will be short-lived because it will unleash strong deflationary forces. Further, there is no 'optimal' or even 'maximum' internal deficit or debt-to-GDP ratio consistent with fiscal prudence. The balanced budget ammendment would impose unnecessary and impossible fiscal restraint on the US." (Randall Wray. Understanding Modern Money).

Para entender por qué el estado no debería tener nunca un superávit hay que comprender antes el proceso de creación y destrucción del dinero. Creo que todos tenemos claro que el dinero es una creación del estado; no se extrae de una mina ni crece en los árboles; tampoco se genera en virtud de un misterioso algoritmo como el bitcoin. El estado pone el dinero en circulación cuando paga servicios y productos que adquiere con él: sueldos de funcionarios, contratos de obras públicas, compras de material bélico, etc... En el momento de ordenar un pago puede ser que salgan monedas y billetes de la caja del estado o que se entregue un cheque, en cuyo caso el dinero normalmente se depositará en un banco. El banco experimentará un aumento de sus reservas en balance. Este aumento será breve si el titular de la cuenta decide hacer un reintegro de forma inmediata pero puede también depositarlo en forma de ahorro. El banco podrá utilizar ese excedente de reservas prestándolo a otros agentes económicos, momento en el cual se crea nuevo dinero bancario. Este y no otro es el proceso de creación del dinero: a partir de una decisión de gasto del estado.

El "Twintopt"

Explican los economistas de la TMM que el valor del dinero se deriva de su utilidad para pagar los impuestos que exige el estado. Es lógico que así sea porque, si el estado no aceptara su propio dinero y tampoco nos impusiera el pago de impuestos, ¿para qué querríamos esos papelitos de colores? El dinero es lo que define Randall Wray como "Twintopt", neologismo derivado del acrónimo para "That which is needed to pay taxes", es decir, "lo que se necesita para pagar impuestos". El estado podía haber decidido utilizar sellos de correos, lápices de colores, conchas, tapas de tarrinas de yogur, cromos de equipos de fútbol, canicas, cajas de cerillas o pieles de conejo para el mismo propósito. Lo importante para que algo pueda funcionar como dinero es que el estado lo acepte como medio de pago de los impuestos y además sea difícil de conseguir. Solo se consigue vendiéndole productos o trabajando para el estado.

Cuando el dinero entra en circulación el estado se ve obligado a drenar una parte de sus emisiones mediante la recaudación de impuestos. Metámonos esto en la cabeza: el estado no cobra impuestos para financiar el gasto público; no lo necesita, el gasto público lo financia creando dinero. Los impuestos son el mecanismo que utiliza el estado para drenar liquidez. Si no lo hiciera, inundaría el país con dinero que rápidamente perdería su valor y desencadenaría un proceso inflacionista. Pero no debe excederse imponiendo una tributación excesiva que eliminara todo el dinero creado.

Podemos utilizar como analogía el caso de un fabricante de bebidas refrescantes que gestiona un programa de recogida y reutilización de cascos usados. Sabe que nunca recuperará todas aquellas botellas que puso anteriormente en circulación porque algunas se habrán roto, otras se quedarán en los inventarios de los consumidores y otras las guardarán los clientes porque, por pereza o por negligencia, preferirán no devolverlas. El fabricante de bebidas refrescantes siempre recuperará menos botellas de las que necesita poner en circulación y por tanto tendrá que encargar la fabricación de nuevas si quiere mantener su nivel de ventas.

De forma similar los particulares causarán la destrucción de billetes o querrán retener algún dinero en forma de ahorros o reservas ya por motivos de prudencia, ya con intención de aguardar a alguna oportunidad de inversión. Por tanto el estado deberá limitarse a recuperar aquellos excedentes de liquidez que los particulares no deseen conservar.

Otro mecanismo de drenaje es la deuda pública. Sin embargo las emisiones y las operaciones de mercado abierto que realizan los bancos centrales sirven para gestionar la política monetaria. Tanto el dinero como la  la deuda pública son deuda del estado siendo la diferencia fundamental que ésta paga intereses y aquélla no. Tampoco sirve la deuda pública para financiar el gasto público, como erróneamente se cree, sino que es un mecanismo de política monetaria del que se sirven los bancos centrales para fijar los tipos de interés en el nivel deseado en cada momento por el estado.

Volvamos ahora a la cita de Randall Wray. El punto clave es que los particulares desean mantener unos determinados niveles de reservas de dinero, que no paga intereses, y de inversión en deuda pública, que sí los paga. Esos niveles corresponden a la diferencia entre lo que el estado debe poner en circulación y recaudar mediante impuestos. Si el estado incurriera en un superávit estaría recaudando impuestos por un importe superior al de su gasto público.  Dicho de otro modo, el estado drenaría más dinero del que inyecta en la economía. Eso provocaría una reducción de los ahorros y reservas de los particulares los cuales se verían obligados a reducir su consumo para volver a los niveles que desean mantener. A su vez, ese proceso llevaría a la economía a una situación de deflación y desempleo. El corolario es que lo óptimo es que el estado nunca incurra en un superávit. Lo deseable es que siempre tenga un déficit para que el sector privado alcance los niveles de reservas de dinero, letras del tesoro y bonos del estado que desea mantener en sus carteras.

Otra conclusión interesante es que el estado no puede suspender pagos porque siempre puede pagar sus gasto con dinero, el que él mismo crea.

Lo raro es el superávit del estado

De hecho, el estado español históricamente ha mantenido una posición deficitaria. Con la excepción del primer mandato de Zapatero, bajo todos los demás presidentes del gobierno el estado han soportado un déficit. El superávit de Zapatero fue de escasa duración y al iniciarse nuestra crisis no solo desapareció sino que entramos en una situación de déficit "galopante".

Los economistas de la teoría monetaria moderna explican que un superávit no es deseable pero ¿debería preocuparnos que se dispare de esta manera el déficit? ¿Hay alguna lógica al mandato del artículo 135? Quizás sí haya lugar para algunas normas prudenciales.

El caso de la economía abierta

Examinemos el caso de una economía abierta al comercio exterior con libre movimiento de capitales. En este caso el sector privado podría obtener financiación del extranjero y los bancos reservas mayores de las que conseguirían de su propio estado y por tanto podrían crear dinero bancario sin recurrir a la moneda nacional.  En una economía cerrada lo normal será que el sector privado  tenga una posición ahorradora neta ya que el estado estará en situación de déficit. En cambio, en una economía abierta podría darse el caso de que el sector privado se endeudara de forma creciente con el exterior. Es incluso posible que tanto el sector público como el privado estén en  una situación financiera neta deudora. El sistema podría volverse inestable resultando en un crecimiento sin límites de la deuda del sector privado.

Wynne Godley y Francis Cripps nos explican en su tratado, Macroeconomics, que una economía abierta es intrínsecamente inestable. Una economía cerrada permite al estado regular la oferta monetaria sin mayores dificultades. En cambio en una economía abierta ese puede no ser el caso. Godley y Cripps enseñan que la condición que debe cumplirse para que el sistema sea estable es que el posicionamiento fiscal (definido como gasto público dividido por la presión fiscal) y el rendimiento exportador (exportaciones divididas por la propensión marginal a importar) sean iguales. El estado puede recurrir a las devaluaciones de su moneda o dejar que ésta se deprecie para mejorar el rendimiento exportador o podría cambiar su posicionamiento fiscal, incurriendo en un superávit que compense el creciente endeudamiento privado. También puede introducir controles de capitales para frenar la creación de dinero bancario que siga financiando el crecimiento del consumo y las importaciones. Lo importante es comprender que en una economía abierta hay riesgos pero un estado prudente tiene herramientas para gestionarlos y estabilizar la economía.

Pero los comportamientos imprudentes no se pueden descartar. Pudiera ocurrir que el estado decidiera endeudarse en moneda extranjera porque pensara, erróneamente, que el mercado doméstico no tiene más capacidad para financiar sus actividades. Sabemos que esto no es cierto, pues al estado le basta con emitir nueva moneda (y cobrar los impuestos a continuación). Mientras haya recursos y empleo ociosos podrá hacerlo sin provocar inflación. Pero hay estados que son incapaces de implantar un sistema tributario eficaz y pueden autoengañarse pensando que pueden financiarse más fácilmente en el exterior. También puede suceder que un estado decida adquirir bienes y servicios que no se producen en su país. Eso podría justificar el recurso al endeudamiento en una moneda extranjera. Este sería el caso, por ejemplo, de las compras de material bélico sofisticado o material ferroviario con tecnología extranjera. Si no es prudente, el estado puede encontrarse con una deuda externa elevada y a "merced de los mercados" ya que no puede controlar las oscilaciones de las divisas y su crédito puede caer ante los inversores internacionales.

En caso de crisis el estado podría encontrarse con dificultades para hacerse con las divisas que necesita para hacer frente al servicio de la deuda. En tal situación podría verse obligado a imponer medidas de austeridad sobre su población para generar divisas mediante una balanza comercial positiva. Como dice Randall Wray (op. cit.) deberá "reconocerse que esto solo se debe a que el gobierno deseaba bienes y servicios que no se vendían en su moneda doméstica. En los demás casos el gobierno no está sujeto a la 'disciplina del mercado' y se habría autoinfligido la austeridad y las penalidades." Esta es la situación que vivió Amércia Latina en los años 80 y que originó la "década perdida". Eran estados con escasa capacidad para recaudar impuestos que neutralizaran las reservas excesivas de dinero y que se vieron tentados por la oferta de financiación externa. El resultado ya es conocido: hiperinflación y crisis de deuda.

Un artículo 135 cuyo objetivo fuera una gestión prudente en el escenario descrito anteriormente habría impuesto una limitación, no al déficit público, sino al endeudamiento en una moneda extranjera. Pero la situación española no solo es la de un país con una economía abierta sino también la de un miembro de una unión monetaria.

Unión monetaria sin unión fiscal

Los economistas de TMM predijeron a finales de los años 90 que este experimento de unión monetaria, la zona Euro, sin unión fiscal sería inestable. En esta unión monetaria existe un Banco Central Europeo, cuyo papel se limita a intervenir en el mercado monetario aportando o drenando reservas a los bancos, pero que no puede hacer operaciones de mercado abierto con deuda soberana. No existe un gobierno federal.

En este diseño institucional lo cierto es que no existe ningún vínculo ente los procesos de creación y destrucción de dinero a nivel nacional, pero tampoco a nivel europeo. Por este motivo la Eurozona es un sistema caótico. La condición que imponían Godley y Cripps para que el sistema macroeconómico fuera estable (la igualdad entre posicionamiento fiscal y rendimiento exportador) ya no se puede asegurar. El estado carece de las herramientas que aseguran ese equilibrio pues no puede devaluar la moneda o imponer restricciones al libre movimiento de capitales.

Los estados miembros, si se endeudan, lo hacen en una moneda que, a todos los efectos, es una divisa extranjera. Los gobiernos se han visto reducidos a la condición de gobiernos regionales pues han perdido su soberanía monetaria. Parecería lógico que tuviesen una capacidad de endeudamiento limitada.  Por ese motivo el tratado de Maastricht impone límites máximos al endeudamiento y al déficit público. También el riesgo de endeudamiento del estado en euros parece justificar una regla de oro como la impuesta en el artículo 135.

Pero la obsesión de los "padres fundadores del Euro" y de los autores del nuevo artículo 135 con la deuda pública no fue acertada pues no reconocieron que el verdadero talón de Aquiles de este sistema estaba en los bancos. Estos podían acceder sin limitación alguna a financiación obtenida en otros países y, por tanto, se convirtieron en creadores de dinero, actuando con independencia de sus estados nacionales y sin necesidad de recurrir a ellos para obtener reservas. Ahora podían financiarse en el mercado interbancario europeo.

En cualquier país de la zona Euro existía el potencial para darse una situación incontrolada en la que un sector institucional aumentase su endeudamiento de forma indefinida. También podía ocurrir, como en Alemania, que se diera un exceso de ahorro y una profunda debilidad del consumo doméstico que el estado renunciaba a corregir porque había otros estados que lo hacían por él (y menos mal, porque si no, hubiese llevado a la mayor economía europea a la deflación hace 10 años). Pero también ocurrió que los bancos españoles captaron las reservas excedentarias de los alemanes y los destinaron a proyectos inmobiliarios, desencadenando una burbuja de proporciones épicas. Tras el estallido de la burbuja, el sector privado se vio obligado a desapalancar su deuda llevando a la economía a un proceso deflacionista.

Un estado con soberanía monetaria podría haber respondido al estallido de la burbuja creando dinero nuevo mediante un ambicioso programa de gasto público que cubriera la brecha en la demanda, evitando así que se disparara el desempleo. De forma automática la deuda se habría transferido en parte al sector público, si no al exterior mediante un forzado ajuste de la balanza de pagos facilitado por una devaluación (no exenta de riesgos pues las deudas externas se encarecerían).

Pero dentro de la Eurozona el estado no debía acudir para llenar la brecha en la demanda nacional y asumir esa deuda del sector privado puesto que solo podía endeudarse en euros sin contar con el respaldo del BCE. Endeudarse voluntariamente era quedarse a merced de "los mercados".

Pero ésa era la teoría. De todas formas, "velis, nolis", los estados se iban a endeudar masivamente. A pesar de todas las cautelas del Tratado de Maastricht, con o sin artículo 135, el proceso transferencia de deuda desde el sector público al privado ocurrió de forma automática (por efecto de los estabilizadores automáticos y la caída de la recaudación) o intencionada (como en el caso del rescate a los bancos y cajas de ahorro). Este endeudamiento excesivo en euros de los gobiernos, sin el respaldo del BCE como prestamista de última instancia, ha llevado al rescate y a la austeridad a varios países de la periferia. Como previó Godley nada hubiese podido impedir ese proceso de aumento acelerado del endeudamiento público pues la alternativa habría sido una deflación aun mayor y, de todas formas, era irremediable.

Así pues reitero que, por mucho que el artículo 135 hubiese estado en vigor anteriormente, habría sido completamente ineficaz. Hemos visto cómo el superávit de la época de Zapatero no impidió la hecatombe económica posterior. Además de innecesario, ese superávit por fuerza fue contractivo e impidió alcanzar el pleno empleo. Supongo que la idea era que el estado español hubiese generado posiciones financieras netas positivas durante el período expansivo con la idea de que luego compensaran el déficit del estado que inevitablemente surgiría. El problema fue que las normas europeas impusieron un dogal a los estados que les impidió actuar de forma eficaz sin impedir el crecimiento desorbitado de la deuda pública denominada en euros, repito, una moneda de facto extranjera. Si hubiese habido un estado federal europeo, con una elevada capacidad de gasto, éste habría podido acudir al rescate de las economías periféricas. Esto  habría permitido que los estados miembro hubiesen evitado, esta vez sí, entrar en un endeudamiento insostenible de forma exitosa. El artículo 135 sin estado federal europeo es inútil.

Si el artículo 135 no sirvió para nada ¿qué se podía haber hecho? Quizás las famosas provisiones anticíclicas que imponía el Banco de España a los bancos españoles hubieran debido ser mas exigentes para limitar la creación de dinero bancario. Es evidente que no fueron útiles, o no tanto como se esperaba.

¿Cuál es la solución para salir de la crisis actual? Alemania no está dispuesta a ayudar al despalancamiento del sector privado español con un programa de gasto público en su país que reduzca su superávit comercial. Por tanto no contaría con Merkel.

Una solución óptima sería la creación de ese estado federal europeo que actuara como creador del dinero y al que acompañara el BCE. Para que funcionara ese estado federal europeo hemos visto que tendría que tener también capacidad de recaudar impuestos en toda Europa. Esto restauraría la coordinación entre política fiscal y monetaria.

¿Alguien cree que los estados miembros de la UE están dispuestos a dar ese paso trascendental? El autor de esta líneas piensa que es improbable. Por eso pienso que para sacar a España de la profunda crisis actual y la deflación lo más realista sería desmantelar de forma consensuada y pactada la moneda común; redenominar todas las deudas, tanto públicas como privadas, a las nuevas monedas nacionales; y aceptar que este proceso causará enormes pérdidas financieras al sistema bancario alemán y a sus ahorradores. No debimos crear una moneda común sin un estado común y el artículo 135 era un pobre sustituto.